El Módulo de Fosas Comunes y el servicio público de panteones

Planteamiento del problema

*

El Módulo de Fosas Comunes[1] (MFC) es una base de datos de la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas (CNB). Concentra información que poseen los panteones en sus registros sobre cuerpos y restos inhumados en fosas comunes. Se confronta con la base de datos denominada Registro Nacional de Personas Desaparecidas y No Localizadas (RNPDNO) para detectar posibles coincidencias (Comisión Nacional de Búsqueda, 2023).

La existencia del MFC se sustenta en la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas (2024) cuya observancia es para los tres órdenes de gobierno en la colaboración con la CNB (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2018; 2024a; 2024b; 2024c). También se sustenta en el Protocolo Homologado para la Búsqueda de Personas Desaparecidas y No Localizadas (PHB) (2020), el cual en su apartado 353 indica que:

Las autoridades que administren fosas comunes deben cargar en el módulo de fosas comunes del RNFCFC[2] información sobre los cuerpos y restos humanos inhumados en fosas comunes, incluida la relativa a inhumaciones anteriores a la entrada en vigor de este Protocolo [BGFC1] (Secretaría de Gobernación, 2020).

Las fosas comunes se encuentran en panteones municipales. El servicio público de panteones es prestado por los ayuntamientos. Por tanto, los ayuntamientos son quienes tienen la responsabilidad de proporcionar información relativa a las fosas comunes al MFC. Sin embargo, la CNB (2023) reconoce que existen obstáculos para que quienes administran panteones municipales proporcionen y/o carguen información al MFC.

Tales obstáculos giran en torno a la reglamentación diversa de los panteones municipales, a la desigual dotación de recursos y las diferencias en la práctica de registro, archivo y conservación documental (CNB, 2023). Esto implica otro límite para la búsqueda de personas desaparecidas[3]. Derivado de ello, en este trabajo se plantea la pregunta ¿cuál es la capacidad institucional de los ayuntamientos para contribuir con información al MFC? La hipótesis de este trabajo es la siguiente: la capacidad institucional de los ayuntamientos es baja para contribuir con información al MFC.

Marco Teórico

Eduardo Ramírez (2011) reconoce que los gobiernos locales al conocer de cerca las preferencias de los ciudadanos, pueden prestar servicios públicos de manera focalizada respondiendo a las preferencias locales (Ayala, 1997). Para ello, los gobiernos municipales tienen la facultad y competencia de prestar servicios públicos fundamentada en el artículo 115 constitucional, así como en cada una de las constituciones locales. Se observan las disposiciones correspondientes en la ley orgánica municipal de cada entidad federativa, en los bandos y reglamentos municipales (Legislatura del Estado de México, 2024).

La capacidad institucional de los gobiernos municipales para desempeñar sus funciones, en este caso la prestación de servicios públicos, es entendida como “…la habilidad de las administraciones para resolver problemas (eficacia), utilizando adecuadamente los recursos a su disposición (eficiencia) y estableciendo relaciones de colaboración con los actores del contexto en el que operan (relacional)” (Valle, et al, 2018, p. 127). Martínez (2020) ha expuesto que la capacidad institucional de los gobiernos municipales está asociada (entre otros elementos) a la autonomía financiera, al número de reglamentos que poseen y a la rendición de cuentas. Se retoman de la investigación de Martínez (2020) los elementos mencionados para medir la capacidad institucional de los ayuntamientos respecto a su contribución con información al MFC.

Metodología

En este trabajo se utilizan datos de gobiernos municipales pertenecientes al Estado de México de los años 2022 a 2024. Los ayuntamientos que forman parte de esta investigación son aquellos en donde se ha denunciado la desaparición de personas por parte del Colectivo Flores en el Corazón[4] (CFC). Estos municipios son: Temascaltepec (2022; 2024), Chapultepec (2022; 2023; 2024), San Antonio la Isla (2022; 2024), Tianguistenco (2024), Ocoyoacac (2024), Calimaya (2022; 2023; 2024), San Mateo Atenco (2021; 2022a; 2022b; 2024), Xonacatlán (2022; 2024), Ixtlahuaca (2022; 2024a; 2024b; 2024c), Lerma (2006; 2024), Zinacantepec (2022; 2024a; 2024b), Almoloya de Juárez (2023; 2024) y Toluca (2022a; 2022b; 2024).

La información que sustenta esta investigación proviene de los presupuestos de ingresos detallados (PID) de cada municipio, de los planes de desarrollo municipal (PDM), de los reglamentos municipales de panteones, de solicitudes de información a los ayuntamientos a través de la Plataforma Nacional de Transparencia (PNT), del trabajo de campo realizado en el CFC. También se obtuvo información del MFC de la CNB.

Se identificaron problemáticas descritas en el MFC. A partir de ello en los PID y presupuestos de egresos de los gobiernos municipales se indagó sobre los ingresos por derechos por servicio de panteones y el gasto destinado a la operación y mantenimiento de tal servicio. Se revisaron los PDM para localizar el número de panteones de cada municipio, así como las problemáticas por las que atraviesan los panteones. También se localizaron los reglamentos de panteones municipales.

A través del envío de solicitudes de información a los ayuntamientos por medio de la PNT se consultó acerca del ingreso y gasto relacionado con los panteones municipales. Se cuestionó si el registro de fosas comunes se encontraba digitalizado y si contribuían con información al MFC. Posteriormente se realizó el análisis de los datos obtenidos en relación a la capacidad institucional de los municipios.

Para medir la capacidad institucional en este trabajo se consideran los siguientes cálculos (ver cuadro 1):

Se realizaron los cálculos correspondientes relativos a la medición de la capacidad institucional con los datos obtenidos. Finalmente se muestran las conclusiones.

Resultados

En la Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de México para el ejercicio fiscal 2022, el ejercicio fiscal 2023 y el ejercicio fiscal 2024 se estipulan los conceptos a partir de los cuales los ayuntamientos obtendrán sus ingresos (Gobierno del Estado de México 1984; 2022a; 2022b; 2023). Uno de tales conceptos es el de derechos por prestación de servicios. Los datos obtenidos del PID para cada uno de los ejercicios fiscales correspondientes a los gobiernos municipales actuales en cuestión (2022-2024) y de las solicitudes de información a los ayuntamientos por medio de la PNT son los siguientes (ver cuadro 2):

Los datos del cuadro 2, reflejan la autonomía financiera. El porcentaje de ayuntamientos que no indican ingresos por derechos por servicios de panteones en 3 ejercicios fiscales es 53.84% (1), es decir se tiene muy baja autonomía financiera. Se identificó que los panteones municipales que son administrados por autoridades auxiliares, suelen operar únicamente con los recursos que ingresan de las propias comunidades por el pago de derechos por el servicio de panteones.

Tal es el caso de todos los panteones de Ocoyoacac (00053/OCOYOAC/IP/2024) y el panteón de San Mateo Oxtotitlán (Toluca) (Delegado de San Mateo Oxtotitlán, comunicación personal, 16 de mayo de 2024). Por tanto, el pago de derechos por servicio de panteones no llega a la tesorería municipal ni de ésta llegan recursos a los panteones de las localidades para su manejo, el cual en este caso se realiza de manera autónoma.

La desigual dotación de recursos de los panteones municipales complejiza que se mantengan actualizados y digitalizados los registros de los procesos propios de los panteones municipales. Se ha identificado una deficiente sistematización de los registros de los procesos de los panteones de 6 municipios[5]. Ello implica que se presentan limitaciones derivadas de la asignación de recursos a los panteones para contribuir con información al MFC. Sólo 4 panteones cuentan con una base de datos digitalizada con información referente a las fosas comunes[6].

Respecto a la rendición de cuentas, el resultado obtenido es 0% (1) de ayuntamientos proporcionan información completa de ingresos y egresos en 3 ejercicios fiscales. Siguiendo a Ríos y Cejudo (2009), los ayuntamientos además de rendir cuentas a la legislatura local y federal, deben rendir cuentas a la ciudadanía y asegurar su acceso a la información. Los autores reconocen que es común que no se presenten informes mensuales y en los portales de internet no se encuentre información completa sobre la que están obligados.

Respecto a las prácticas de registro de los procesos de las fosas comunes que obstaculizan la carga de información al MFC se halló que generalmente está ausente la reglamentación de los procesos de los registros llevados a cabo en los panteones municipales. El porcentaje de reglamentos de panteones presentes en los ayuntamientos es de 46% (2) Sin embargo, sólo en un reglamento municipal[7] se hallaron disposiciones expresas para la operación del servicio de panteones y las obligaciones de las autoridades auxiliares. Como consecuencia únicamente 5 panteones contribuyen a la alimentación del MFC.

Se encontró que existe una influencia significativa de que la mayoría de los panteones municipales se encuentre bajo la responsabilidad de autoridades auxiliares[8] en que el número de panteones que contribuya al MFC sea baja. Ejemplo de ello es que el ayuntamiento de Ocoyoacac 2022-2024 no administra ningún panteón de los 9 con que cuenta y afirma desconocer el número de personas en fosas comunes o si existe una digitalización del registro de fosas comunes de panteones municipales (Ayuntamiento de Ocoyoacac, 2024).

El índice de capacidad institucional medido de la siguiente manera: autonomía financiera+ reglamentos+ rendición de cuentas, en este trabajo resulta 1+1+2=4. Por tanto, se tiene baja capacidad institucional de los ayuntamientos para contribuir con información al MFC.

Conclusiones

Siguiendo a Martínez (2020), la autonomía financiera de los ayuntamientos, al número de reglamentos que poseen y a la rendición de cuentas son variables que inciden en la capacidad institucional de los ayuntamientos, en este caso para contribuir con información al MFC. Estas variables convergen en que la administración de un número significativo de panteones se encuentre bajo la administración de las autoridades auxiliares. Los ayuntamientos transfieren sus responsabilidades a las autoridades auxiliares deslindándose de prestar el servicio público de panteones. Se comprueba la hipótesis sobre la capacidad institucional de los ayuntamientos de esta investigación, la cual resulta ser baja para contribuir al MFC para cruzar datos y ampliar las posibilidades de encontrar a las personas desaparecidas.